حل اختلافات زمین دستاورد قانون الزام به ثبت رسمی معاملات

به گزارش روزپلاس، قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول اهداف متعدد پرخیر و برکتی برای توده مردم دارد تا به ناهنجاری‌های موجود در بحث زمین و ملک و مالکیت پایان دهد.

اهمیت این قانون آنچنان بالاست که مقام معظم رهبری از آن به عنوان "مصلحت یقینی" یاد کرده‌اند و شاید بیشترین کار مطالعاتی و تخصصی از سوی حقوقدانان، فقها، کارشناسان خبره مسایل ثبتی و پژوهشگران علوم مرتبط برای نگارش این قانون انجام شده است.

ارزش این قانون به حدی است که از آن به‌عنوان مترقی‌ترین قانون مصوب بعد از انقلاب اسلامی یاد می‌شود و می‌تواند در حد قوانین بزرگی مانند قانون مدنی و قانون ثبت تلقی شود.

با این حال بسیاری از نهادهای درگیر با موضوع زمین، باید مراقبت از این کنند که با حضور در جلسات نگارش آیین‌نامه‌های مرتبط با قانون الزام، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را در طراحی آیین‌نامه‌های همه‌جانبه یاری برسانند تا اجرای قانون بدون شک و شبهه‌ای روند ساماندهی به بحث مالکیت زمین را پیش ببرد.

یکی از این سازمان‌هایی که در قبال زمین و اراضی در کشور دارای مسئولیت و مأموریت است، سازمان ملی زمین و مسکن است که مدیریت اراضی دولتی را به‌عهده دارد. در گفت‌وگویی که با غلامعباس نظرخانی؛ مدیرکل دفتر املاک سازمان ملی زمین و مسکن داشتیم، به قانون الزام و جایگاه سازمان ملی زمین و مسکن برای اجرای بی‌نقص آن پرداختیم که در ادامه مشروح آن تقدیم مخاطبان ارجمند تسنیم شده است:

با تصویب و ابلاغ قانون الزام تنظیم سند رسمی برای معاملات غیرمنقول، وارد یک برهه‌ جدیدی در مسئله زمین و ساماندهی اراضی و املاک در کشور خواهیم شد. آیا این قانون مرتبط با مأموریت‌های سازمان ملی زمین و مسکن است؟

در ابتدا باید تأکید کنم که قانون الزام و آنچه این قانون برگرفته از آن هست تأثیرات بسیار خوشایندی نسبت به روابط اشخاص در اموال غیرمنقول در کشور به جا خواهد گذاشت. مستحضر هستید که قانون ثبت از سال 1310 تصویب شد و بیش از 90 سال هست که در کشور در حال اجراست اما یک مسأله اصلی و اساسی در جامعه حقوقی ـ اصطلاحاً وکلا، قضات و همکاران ثبتی ـ مورد اختلاف بود؛ اینکه آیا معاملات غیرمنقول در زمره معاملات تشریفاتی محسوب می‌شوند یا اصطلاحاً از نوع معاملات رضایی هستند، اینکه معاملات غیرمنقول به صرف ایجاب و قبول رقم می‌خورد و محقق می‌شود یا مضاف بر ایجاب و قبول، تشریفات دیگری هم لازم دارد.

وقتی به سراغ ماده 46 و 48 قانون ثبت سال 1310 می‌رفتیم اینطور به نظر می‌آمد که انگار قانونگذار نظرش این بود که معاملات تشریفاتی باشد. این نظر در برخی حوزه‌ها قابل جمع نبود و به همین دلیل اختلاف بسیار گسترده و طولانی مدتی نسبت به این مسأله رقم خورد.

به نظرم قانون الزام در واقع تمام این اختلافات تئوری و نظری را حل و تکلیف را برای جامعه حقوقی و برای مردم مشخص می‌کند و من هم این قانون را قانونی بسیار مترقی می‌دانم و احساس می‌کنم که از زمره قوانینی است که در تثبیت معاملات اشخاص، تثبیت مالکیت اشخاص، جلوگیری از تشکیل پرونده‌های قضایی، تعیین تکلیف رابطه دولت و مردم و مالکین، تعیین تکلیف رابطه مجموعه ثبتی از قوه قضاییه با مالکین و مدعیان مالکیت، بسیار راهگشاست.

اما در خصوص سؤال شما درباره اینکه این قانون در کارکردها و رویکردهای سازمان ملی زمین و مسکن مؤثر است یا نه، بله حتماً موثر است و بالاخره بخش عمده‌ای از وظایف و کارکردهای سازمان ملی زمین و مسکن اداره زمین در کشور است؛ اعم از اداره زمین بخش دولتی در محدوده حریم شهرها. علی‌القاعده مأموریت سازمان اداره امور زمین دولتی در داخل شهرهاست اما این به این معنا نیست که سازمان ملی نسبت به اراضی بخش خصوصی بی‌تفاوت است به این دلیل که مقررات مختلفی مثلاً ماده 12 قانون اراضی شهری و قانون زمین شهری، مقرراتی هستند که حکایت از این دارد که سازمان ملی زمین و مسکن در بحث مالکیت‌های خصوصی هم نقش‌آفرین است و طبیعتاً نسبت به قانون الزام هم فعالیت‌های سازمان باید دیده شود.

قانون درباره سازمان ملی زمین و مسکن مأموریتی را مشخص کرده است یا نه؟

نه به این معنی و با این شکل که به‌صورت مستقیم تابع این قانون شده‌ایم. نسبت به قراردادهای واگذاری سازمان ملی زمین و مسکن و ادارات کل راه و شهرسازی، آنچه به مردم واگذار می‌شود هم تأسیس خاص خودش را دارد اما به‌صورت غیرمستقیم اهداف و تکالیف سازمان ملی زمین و مسکن اهداف نزدیکی با قانون الزام دارد.

قانون الزام به این علت تصویب و ابلاغ شد و به عنوان مترقی‌ترین قانون بعد از انقلاب از آن یاد می‌شود چون تفسیرهای مختلف از قوانین را کنار گذاشته است. شما هم مأموریت‌هایی در خصوص مدیریت اراضی دارید با این توضیح که برخی قوانین قبلی ما نیاز به تفسیر دارند. آیا در نگارش آیین‌نامه‌های مرتبط با قانون الزام، سازمان ثبت از شما دعوت کرده که این موارد را تعریف و مطرح کنید یا نه؟

بله، همین الان که خدمت شما هستم سازمان ثبت چندین دعوتنامه و مکاتبه ارسال کرده و جلسات خود را تنظیم می‌کند تا آیین‌نامه را بهترین شکل ممکن نگارش کند. قانون الزام چند آیین‌نامه دارد و حدود 3 آیین‌نامه مرتبط با سازمان ملی زمین مسکن و وزارت راه و شهری است. مکاتبات آن انجام شده و کارگروه‌ها شکل می‌گیرد تا این آیین‌نامه‌ها نگارش شود.

مورد اختلافی که مد نظر شماست که با توجه به قانون الزام بخواهیم آن مشکلات و اختلافات حقوقی را تعیین تکلیف بکنیم احصا شده‌اند؟

مشخصاً در مأموریت‌هایی که ما در سازمان ملی زمین و مسکن داریم مسأله‌ای در این سال‌ها بسیار تکرار شده است که لازم می‌دانم چند مورد از مأموریت‌ها که در طول این 40 سال بر اساس قانون اراضی و زمین شهری اجرا شده را تشریح کنم تا بتوان مطلب را به‌درستی ادا کرد.

در قانون اراضی شهری و در قانون زمین شهری، حکمی هست که هر کسی، هر مالکی، هر شخصی و هر مرجعی قصد دارد نسبت به زمین فعل و انفعالاتی را انجام دهد اعم از اینکه این فعل و انفعالات انتقال حقوق مالکانه باشد یا حتی اخذ مجوز و پروانه ساخت و حفر چاه و موافقت اصولی و امثالهم باشد، قوانین یاد شده به دستگاه‌ها و مراجع و اشخاص تکلیف کرده قبل از هر اقدامی نظر وزارت راه و شهرسازی در خصوص نوع زمین گرفته شود. به عنوان مثال اگر یکی از دفاتر اسناد رسمی بخواهد یک پلاک را منتقل کند یا یک شهرداری بخواهد در خصوص یک پلاک مجوز احداث بنا صادر کند، بر اساس مقررات ملزم است که از ما سؤال کند. وقتی در سیستم ما می‌آید با استفاده از ماده 22 قانون ثبت این استعلام را انجام می‌دهیم که نام متقاضی به‌عنوان مالک در دفتر املاک ثبت آمده باشد و در این صورت او را به‌رسمیت می‌شناسیم. در واقع تشکیل پرونده ما، اظهار نظر ما و تعیین نوعیت زمین که در راه و شهرسازی اتفاق می‌افتد، به نام آن مالک اتفاق می‌افتد.

اینجا در تعیین نوعیت زمین ممکن است که همکاران ما در کمیسیون ماده 12 در راه و شهرسازی این زمین را از مصادیق اراضی موات بدانند. زمین موات هم انفال شناخته می‌شود و متعلق به حکومت است و تولیت و تصدی آن هم برای دولت است. اینجا محل اختلاف ما یعنی اختلاف مالکیت دولت و حکومت و مردم شکل می‌گیرد و رقم می‌خورد و کارکرد قانون الزام خودش را اینجا نشان می‌دهد.

در بسیاری از دعاوی که در طول این 40 سال علیه دولت مطرح شده بر اساس اسناد عادی یا وکالتی سایر اشخاصی بوده که نام آن‌ها در دفتر املاک ثبت نیست و به‌اعتبار ماده 22 قانون ثبت، از نظر ما مالک نیستند. با این حال دعوای آن‌ها در محاکم پذیرش و استماع شده، مورد رسیدگی قرار گرفته و حکم صادر شده است. پس یکی از کارکردهای قانون الزام این است که تکلیف را برای دولت، سیستم قضایی، اداره ثبت و مردم روشن می‌کند.

ما در قانون موارد اختلافی دیگری هم داریم که تفسیرهای متعدد از آن می‌شود و تکلیف مشخص نیست. مثلاً بحث کمیسیون ماده 12که به آن اشاره کردید و در آن گاهی تکلیف برای مشخص کردن نوعیت زمین روشن نیست. آیا از قانون الزام می‌توان درباره رفع این معضلات استفاده کرد؟

قانون الزام راجع به تعیین نوعیت زمین احکامی نداده است یعنی تعیین نوع زمین منجر به تأسیس این قانون نشده است؛ ماده 12 قانون زمین شهری می‌گوید ملاک اینکه بگوید زمین موات است یا غیرموات، حالا غیر موات گاهی می‌تواند بایر باشد و گاهی می‌تواند دایر باشد، دایر می‌تواند دایر زراعی و بافت باشد یا دایره تأسیساتی و ساختمانی باشد.

اگر این خط‌کش را بگذاریم به موات و غیرموات، در واقع قانون می‌گوید آنچه قبل از پنجم تیرماه 1358 عمران شده است، موات نیست. یعنی قانون مشخص کرده و گفته که ما به وضع موجود زمین که در سال 1403 چه هست کاری نداریم و باید به سراغ قبل از شال 1358 برویم.

برای آن هم نیاز به ادله و ابزار داریم که یکی از آنها عکس هوایی است، ابزار و ادله‌های اثباتی را هم فراموش نمی‌کنیم که می‌تواند گواهی ساختمانی و یا برگ نوسازی باشد. ما برای اینکه بتوانیم نظریه درستی صادر کنیم مجبور هستیم به سراغ تمامی این ادله‌ها برویم که عکس هوایی تنها یکی از آن ادله‌هاست اما به سراغ یک عکس هوایی در یک سال نمی‌رویم چون ممکن از یک زمین در سال 1350 مزرعه و زیر کشت بود اما سال 51 و 52 آیش بود و به زمین دو سال استراحت داده‌ بودند و عکس از قضا در سالی گرفته شده که زمین در آیش است و زیر زراعت نیست.

گاهی البته اشکالاتی هست اما این اشکالات حداقلی هستند. مثلاً سند ملکی قبل از سال 1358 صادر شده و در آن قید باغ آمده اما الان به‌عنوان زمین موات معرفی شده است. امکان دارد کارشناس و مسئول در تفسیر یا اجرای مقررات دچار اشکال شود و نظریه‌ای صادر کند که دچار ایراد باشد. همکاران ما در کمیسیون ماده 12 راه و شهرسازی که عاری از اشتباه نیستند و در تمام عمر سیستم اداری، اشتباه اداری وجود داشته است. مسأله من تبیین مقررات است و باید تلاش شود که همکاران عضو کمیسیون ماده 12 آنقدر علم به موضوع داشته باشند که اشتباه و ریسک آن به حداقل برسد.

البته قانون حدنگاری و کاداستر اراضی هم ابزار مناسبی برای کاستن از میزان اشتباهات است.

اتفاقاً یکی از دلایل اینکه این اشتباهات دیده می‌شود وضعیت اجرای مقررات کاداستر در کشور است که از حدود کمی بیش از 10 سال گذشته در حال اجراست. قبلاً زمین کاداستر شده نداشتیم و کارگزار می‌رفت سر زمین و نقشه‌ای را دست می‌گرفت تا نسبت به نوعیت زمین نظریه دهد در حالی که چون نقشه کاداستر در اختیار نداشت، نادانسته زمین دیگری را تعیین تکلیف می‌کرد! با آموزش و تخصصی کردن می‌توان این اشکالات را پایین آورد.

قانون جدید اسناد عادی از جمله قولنامه‌های تنظیم‌شده در بنگاه‌های مشاور املاک را به رسمیت نمی‌شناسد و وکالتنامه‌ها و اسنادی که در دفاتر اسناد رسمی تنظیم می‌شود را به عنوان سند رسمی تلقی می‌کند. آیا سازمان ملی زمین و مسکن این اسناد تنظیمی را به عنوان سند رسمی مورد پذیرش قرار خواهد داد؟

ما وکالت را در قالب عقد نیابت می‌بینیم و قانونگذار هیچ‌وقت وکالتنامه را به عنوان مالکیت نپذیرفته است؛ هرچند عرف آن را پذیرفت و هر کسی که وکالت تام‌الاختیار بلاعزل دارد را به‌عنوان مالک می‌شناسد. قانون مدنی هم می‌گوید که در وکالتنامه همزمان که وکیل گرفته شده، موکل هم می‌تواند وظایف مندرج در وکالتنامه را انجام دهد و او را به عنوان صاحب حق و مالک به رسمیت می‌شناسد اما تصور من این است که قانون الزام هم به تأسی از عرف، به ‌وکالت به این شکل که وکالت ظاهری است و وکالت در نفس وکالت که فی‌نفسه عقد دیگری مثل بیع منجر به آن شده است را اعتبار می‌بخشد.