شورای عالی راهبری برنامه هفتم؛ اصلاح مسیر توسعه یا تکرار تجربه‌های گذشته؟

تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد راهبری توسعه بدون نهاد مقتدر، داده‌های دقیق و ارزیابی مستمر به موفقیت نمی‌رسد. ماده (۱۱۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز با همین رویکرد، تشکیل شورای عالی راهبری را برای هماهنگی، نظارت و پایش اجرای برنامه‌ها پیش‌بینی کرده است

کد خبر: ۳۴۰۲۶۳

۲۱ شهريور ۱۴۰۴ / ۱۹:۴۵

به گزارش روزپلاس، راهبری توسعه و پیشرفت یکی از موضوعات کلیدی در ادبیات حکمرانی و برنامه‌ریزی توسعه است که تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد موفقیت برنامه‌های ملی بدون وجود نهاد راهبر مؤثر امکان‌پذیر نیست. کشورهایی که توانسته‌اند مسیر رشد پایدار را طی کنند، عموماً از ساختارهای نهادی شفاف، ابزارهای ارزیابی منظم و سازوکارهای پاسخ‌گویی مشخص برخوردار بوده‌اند. در چنین ساختاری، نهاد راهبر توسعه نه تنها مسئول هماهنگی میان دستگاه‌ها و سیاست‌هاست، بلکه با نظارت مستمر، تنظیم‌گری و پایش داده‌محور، اجرای برنامه‌ها را در مسیر اهداف کلان ملی هدایت می‌کند.
در ایران نیز ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، با هدف تقویت همین نقش راهبری، تشکیل شورای عالی راهبری برنامه هفتم را پیش‌بینی کرده است. این شورا وظایفی همچون بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها، اتخاذ سیاست‌های اصلاحی و تعیین ناظران مالی و اجرایی برای هر دستگاه را بر عهده دارد. علاوه بر این، طراحی سامانه هوشمند پایش و ارزیابی مبتنی بر بانک جامع داده‌ها، می‌تواند به شفافیت، تصمیم‌گیری آگاهانه و تخصیص بهینه منابع کمک کند. مرور تجربه‌های جهانی و انطباق آن‌ها با ساختار ملی، فرصت مناسبی برای ارائه پیشنهادهای کاربردی در جهت ارتقای اثربخشی این ماده قانونی فراهم می‌آورد.

ماهیت پیچیده و چندبعدی پیشرفت، مستلزم مشارکت بخش‌های مختلف جامعه (حاکمیتی، دولتی، خصوصی و مردم‌نهاد) است و این امر وجود یک ساختار تنظیم‌گر و متولی برای راهبری توسعه و پیشرفت را ضروری می‌سازد. برنامه‌های پیشرفت در ایران، با وجود تدوین هفت برنامه پس از انقلاب، همواره با کژکارکردی‌هایی در اجرا مواجه بوده‌اند.

ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تشکیل شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت را با هدف راهبری مؤثر و بررسی عملکرد بازیگران و دستگاه‌های مختلف در اجرای برنامه مطرح کرده است.

. سوابق تقنینی و جایگاه شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت:

• ماده (118) قانون برنامه هفتم:

◦ ساختار راهبری: «شورای عالی راهبری برنامه» با مسئولیت معاون اول رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود.

◦ اعضا: رئیس سازمان برنامه و بودجه (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزرایی که رئیس کمیسیون‌های دائمی هیئت دولت هستند و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس (به عنوان ناظر).

◦ دبیرخانه: بر عهده سازمان برنامه و بودجه است.

◦ جلسات: حداقل ماهی یک بار با حضور دوسوم اعضا تشکیل شده و تصمیمات با رأی اکثریت مطلق حاضرین و پس از تأیید رئیس‌جمهور معتبر است.

◦ وظایف: بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها، اتخاذ سیاست‌های متناسب، معرفی یک ناظر مالی (به پیشنهاد وزیر اقتصاد) و یک ناظر اجرایی (به پیشنهاد رئیس سازمان برنامه و بودجه) برای هر دستگاه.

◦ گزارش‌دهی: ناظرین هر 6 ماه یک بار گزارش عملکرد و موانع را به دبیرخانه ارائه می‌کنند. شورا نیز مکلف است در شهریور ماه هر سال گزارش عملکرد اجرای قانون و برنامه سال آینده را به تفکیک دستگاه‌ها و با جزئیات کمی و مقایسه‌ای به مجلس تقدیم کند.

◦ تکالیف دولت: بسیج تمامی امکانات (دولتی، غیردولتی، خصوصی و تعاونی)، تسهیلات داخلی و خارجی، و منابع عمومی برای اجرای دقیق برنامه. ارائه برنامه تأمین مالی پنج‌ساله به مجلس حداکثر 6 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون.

• سایر مواد مرتبط: ماده (43) درباره نظام راهبری انرژی (تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری) و ماده (70) درباره راهبری نظام سلامت (تمرکز تولیت نظام سلامت در وزارت بهداشت).

. آسیب‌شناسی برنامه‌های پیشرفت ملی در کشور

پژوهشگران مختلف، ضعف‌ها و نقص‌هایی را در سازوکار راهبری و ارزیابی برنامه‌های توسعه در ایران شناسایی کرده‌اند که منجر به عدم تحقق کامل اهداف شده است. این آسیب‌ها در چهار دسته کلی ساختاری، محتوایی، رویه‌ای و نهادی طبقه‌بندی می‌شوند و مهم‌ترین آن‌ها عبارتند از:

• نهادی و راهبری: فقدان هماهنگی و یکپارچگی میان دستگاه‌های متولی، فقدان تقسیم کار، ناهم‌گرایی نهادها، بی‌ثباتی در سازمان متولی توسعه، نبود ستاد قوی برای اجرای سیاست‌ها، فقدان نظام پیگیری برنامه‌ها، تضعیف و عدم مشارکت بخش خصوصی.

• ساختاری: تمرکزگرایی بالا در سیستم تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی، ناسازگاری ساختار سازمانی دستگاه‌های متولی با برنامه‌های توسعه، مستقل بودن فاز اجرای برنامه از برنامه‌ریزی، فقدان ارتباط منطقی و نظام‌مند میان پروژه‌های توسعه.

• محتوایی: غلبه بودجه بر برنامه و مشخص نبودن حد فاصل آن، فقدان ارتباط منسجم و نهادینه میان برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری و بودجه، نبود برنامه‌های اجرایی و عملیاتی.

• رویه‌ای: عدم نظارت و ارزیابی بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی، عدم انطباق دوره‌های برنامه‌ریزی با تصدی دولت‌ها، نبود رویکرد مشارکتی در برنامه‌ریزی توسعه، ضعف در نهادسازی مردمی، ذی‌نفعان و بهره‌برداران.

گزارش، تجربیات هشت کشور منتخب (هند، چین، غنا، آلمان، مالزی، تایلند، اندونزی، فنلاند) را در زمینه نهادهای راهبر توسعه بررسی کرده است. معیارهای انتخاب این کشورها شامل وجود ساختار راهبری پیشرفت، دسترسی به اطلاعات، تنوع جغرافیایی، تفاوت در سطح توسعه‌یافتگی و تفاوت در نوع نظام سیاسی بوده است.

• تجربیات مشترک و مهم این کشورها در راهبری توسعه چیست؟

◦ تعریف واحدهای تخصصی در نهاد راهبر برای پیگیری برنامه‌های توسعه در حوزه‌های مختلف (اقتصادی، اجتماعی، صنعت، محیط زیست و ...).

◦ تهیه سامانه داده و اطلاعات جامع برای برنامه‌ریزی و ارزیابی طرح‌ها.

◦ تهیه دستورالعمل‌ها و برنامه‌های عملیاتی برای سازمان‌های مجری.

◦ انجام مطالعات و پژوهش‌های لازم درخصوص وضع موجود.

◦ برقراری جلسات با مناطق (استان‌ها) برای درک متقابل از جزئیات برنامه.

◦ استفاده از برنامه‌های کوتاه‌مدت سالیانه به عنوان ابزاری مؤثر برای تحقق اهداف برنامه‌های پنج‌ساله.

◦ تدوین به‌موقع برنامه‌های توسعه (معمولاً سه سال قبل از اجرا).

◦ تبادل نظر با بخش خصوصی برای برآورد منابع و سیاست‌های اجرایی.

◦ نظارت و ارزیابی مستمر برنامه‌ها با توجه به شرایط داخلی و بین‌المللی.

◦ ترویج گفتمان و مباحثات اجتماعی برای افزایش آگاهی جامعه.

◦ دارا بودن افق‌های زمانی متنوع (بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت).

◦ تعیین سنجه‌ها و شاخص‌های لازم برای ارزیابی و نظارت.

◦ مشارکت‌طلبی از گروه‌های مختلف ذی‌نفعان در مراحل مختلف تدوین و اجرا.

برای ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت چه اقدامی می‌توان کرد؟
بر اساس نتایج مطالعات تطبیقی و آسیب‌شناسی‌ها، شش توصیه سیاستی کلیدی برای شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت ارائه شده است:

1. ایجاد سامانه هوشمند پایش و ارزیابی برنامه هفتم پیشرفت مبتنی بر تهیه بانک داده و اطلاعات جامع: برای شناسایی قوت و ضعف‌ها، تصمیم‌گیری آگاهانه و تخصیص کارآمد منابع. نیاز به استانداردهای مشخص جمع‌آوری، نگهداری و تبادل داده و همچنین سامانه یکپارچه دارد.

2. ایجاد سیستم جامع ارزیابی شواهد محور مبتنی بر شاخص‌ها برای ارزیابی و نظارت بر احکام اجرایی قانون برنامه هفتم پیشرفت: انتخاب شاخص‌های مناسب در دو سطح (درون‌فصلی و کلیت برنامه) و با همکاری اساتید و نهادهای پژوهشی ضروری است.

3. راهبری و نظارت برنامه‌های جامع عملیاتی در سازمان‌های مجری برنامه هفتم پیشرفت در افق‌های زمانی متنوع (کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت): برنامه‌های عملیاتی باید شامل اهداف مشخص، مسئولیت‌های دقیق، زمان‌بندی، برآورد منابع و مکانیسم‌های نظارت و پایش باشند.

4. مشارکت‌دهی مردم در عملیاتی‌سازی قانون برنامه هفتم پیشرفت: برای بهبود کیفیت تصمیم‌گیری‌ها، شناسایی مشکلات واقعی و تقویت ظرفیت‌های محلی. توصیه می‌شود کارگروهی برای تقویت مشارکت مردم تشکیل شود تا از ظرفیت‌های مدنی و تخصصی محلی (انجمن‌ها، اساتید، پژوهشکده‌ها، شوراهای شهرستان و استان) بهره گیرد.

5. هم‌افزایی میان کارگروه‌های تحقیقاتی و دانشگاهی فعال در حوزه برنامه‌های پیشرفت به منظور مشاوره سیاستی مؤثر در اجرای قانون هفتم: پژوهش جامع برای شناخت مسائل، ارائه راهکارها، پیش‌بینی آینده و ارزیابی اثربخشی برنامه‌ها نقش مهمی دارد. شورا می‌تواند با تشکیل کارگروه مطالعاتی، از ظرفیت‌های پژوهشی موجود در وزارتخانه‌ها، اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌ها استفاده کند.

6. استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی و تعاونی برای اجرای برنامه هفتم پیشرفت: مشارکت عمومی-خصوصی باعث کاهش بار مالی دولت، نوآوری و افزایش رقابت می‌شود. شورا باید سازوکارهای مناسب همکاری را تدوین، قوانین و مقررات را ساده‌سازی و بوروکراسی را کاهش دهد.